近日,温州土地使用权巨额“续期”的报道,引发了社会广泛热议。根据此前媒体报道,深圳和青岛等地也有类似案例。上世纪90年代末住房市场化改革以来,全国大面积出让的40年的商住用地、70年的住宅用地,使用年限到期还不会集中出现。但是,土地使用权到期,到底如何“续期”,却再不能拖下去了。
所有关注指向《物权法》第149条,即“建设用地使用权期满自动续期”。所谓“自动续期”,到底是无偿续期,还是有偿续期?有偿续期采取何种收费标准?事实上,9年前《物权法》生效时,这样的疑虑就未停过,每每成为焦点。如2015年3月,国土部颁布的新版《不动产权证书》上,新设“使用期限”一栏,当时有媒体报道称,设置“使用期限”意味着“全国业主变房客”。
当时,国土部部长姜大明表示,证书有权力类别,“使用期限”指的是土地使用期限,房屋所有权没有期限。笔者又迷惑了,既然土地所有权归政府,业主只交了70年使用的费用(已通过房价支付)。那么,使用权到期后,政府可行使所有权,将土地无偿收回。相应地,业主也可以行使所有权,将地上建筑物拿走。问题是,谁都知道“房随地走”,业主那堆建筑物还能悬在空中不成?因此,房屋所有权必然受到土地使用期限牵扯,无法避开,业主对房屋的所有权还是无法落实。
后来国土部解释,新版《不动产权证书》上新设“使用期限”,是为更醒目地标明土地使用期限,提醒业主在使用期限到期前及时去续期,实现自己对于房屋的所有权。事实上,这一点在相关法律中已有规定,《城市房地产管理法》第22条规定,“土地使用权出让合同约定的年限届满,土地使用者需要继续使用的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回土地的,应当予以批准”。言下之意,业主优先续期,只要业主还要别人就不能要。
但如何“续期”仍旧不明。老百姓理解可不同,有的认为,房子是我的,房子不能离开地,自动续期就是无偿续期;有的遇到该问题时“挠挠头”,时间还久,不考虑它。不管哪一种理解,结果却是,房价和买房基本不受剩余期限影响。这也是为什么,温州案例在媒体和民间“炸开了锅”。新华社记者向当地国土局求证核实时,温州主管部门表示,国家未出台“自动续期”细则,基层国土部门在实际操作过程中无法可依、无章可循,不能办理相关续期手续。因此,操作中只能参照国有土地出让的做法,先由第三方机构评估土地价格,折算出楼面价和业主要缴纳的土地出让金,重新签订国有土地使用权出让合同,但续期收费低于“招拍挂”下的出让金融。
土地使用费或出让金,本质上是城市公共服务的一种融资模式,与西方发行市政债(房产税偿还)是一样的。但凡土地国有的国家或地区,土地为公共服务融资是惯例。由此,温州做法在法理上说得通,地方也有权限。业主只交了70年的使用费用,到期后若继续使用,按评估价来续缴,属于对法律的循规蹈矩。与此前深圳按基准地价35%缴纳续期费,只有多或少的不同,没有本质不同。
在我国,由于初始市场信用空白,地方不能独立发债,无法通过资本市场为公共服务融资。但是,土地是政府可利用的唯一大宗资产,政府信用也很强,加上1994年分税制后,中央默认地方政府对于土地的利用,再借助于金融体系的杠杆,土地融资效率非常高,也契合了公共服务一次性投入的巨额融资诉求。“房改”后的1999年到2015年,是我国城市化最快速、公共服务融资需求最强烈的时期,但也是城市面貌、轨道交通和社会保障供给最快的时期。
综上,如何续期,取决于地方公共服务融资需求。由于公共服务供给多为地方职责,且各地人口状况、公共服务基础和经济发展等差异太大,国家没有办法、也没有必要出统一的细则,这是其一;其二,地方和公用事业类国企通过资本市场发债融资大势所趋,如近年来如火如荼的地方债务置换、PPP、“债转股”等。以“招拍挂”或市场评估价“再收一次”的必要性下降;其三,楼市进入存量时代,土地融资触及“天花板”,不具有持续性;其四,政府履行土地所有者职能的出让行为,并非完全市场化和土地价值最大化,而是非盈利的公共服务职能;最后,让更多群众拥有财产性收入(十七大语),而房产是最大的财产,这是续期的一个顶层指导。
包含温州在内的地方案例,有偿但低于“再收一次”的额度是共性,不同续期标准都是探索,体现了上述政府融资模式的变化。未来,根据公共服务融资需求,各地制定不同续期标准具有必然性。但值得注意的是,公共财政压力小的地区,完全可以借鉴香港的做法,无偿续期但每年向政府缴纳一笔“地租”(地租标准固定为年度租金评估值的3%)。这是年度缴纳的土地出让收入,类似于西方的房产税,有助于降低地方债务风险和推动地方公共财政转型。
(作者为深圳市房地产研究中心研究员 ◎李宇嘉)
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